《人民日報》刊載：數字化政務系統互通互聯需打破接口管理瓶頸

編者按

我(wǒ)國目前建設的總體(tǐ)性政務平台數量衆多、類型豐富，如果我(wǒ)們把政務系統平台看作是“餐桌”，上面解決各種各樣問題場景的算法模塊和其他功能性模塊看作是“菜”，那麽現在的問題是：其一(yī)，餐桌太多，菜太少；其二，遇到問題的新客人來了以後，不是上菜，而是上餐桌，所以不斷地建設規模浩大(dà)、曠日持久的系統，系統成堆，就是沒菜；其三，前面建好的餐桌不允許其他人的菜端上去(qù)，你要是上新菜，他就要做新餐桌；其四，負責做餐桌的人，還在名義上負責管理做菜的人和上菜的規則，這本身就是不合理的。于是，這就變成了一(yī)個怪異的問題。

因此，今天這篇研究要解決的核心問題就是：1、隻要求合理數量的餐桌；2、把做菜的人和做餐桌的人分(fēn)開(kāi)；3、後續上菜不需要新餐桌；4、做餐桌的人不能壟斷做菜。這樣的話(huà)，确保在有限的餐桌上，擁有更加豐富可吃的菜，讓餐桌發揮承載菜的作用，讓做菜的人做好菜，做餐桌的人做好餐桌；而且，做餐桌的人要維護好餐桌的質量，做菜的人則不斷提升菜的創新性和豐富性。

*本文發布于《人民日報》，中(zhōng)國網、中(zhōng)華網、中(zhōng)金在線、國際在線等媒體(tǐ)平台也進行了刊載。

我(wǒ)國政務數字化建設，已進入跨區域、跨層級、跨部門、跨業務、跨系統的政務信息和數據資(zī)源互聯互通整合建設階段。國務院辦公廳曾先後于2017年和2019年印發《政務信息系統整合共享實施方案》和《國家政務信息化項目建設管理辦法》，旨在消除“僵屍”信息系統，推進政府内部數據信息系統整合共享。目前各類政務信息系統平台較爲豐富，但其互通互聯程度尤其是後續更多數字化治理應用項目的系統加載和鏈接，普遍面臨衆多系統平台的分(fēn)隔封閉問題。零點有數根據多份數字化治理專項研究資(zī)料、公開(kāi)媒體(tǐ)報道資(zī)料檢索、典型政務服務部門深訪等數據源，對數字政務系統互通互聯難題及其成因進行了剖析。

主要發現一(yī)：政務系統建設單位對業務工(gōng)作需求分(fēn)析不充分(fēn)、項目建設目标不清晰具體(tǐ)的現象比較突出

業務需求分(fēn)析和項目建設目标通常是在項目可行性研究和初步設計階段進行的。由于政務數字化系統建設涉及衆多專業技術，而建設單位往往缺乏這方面的資(zī)源和能力支撐，多數情況下(xià)，建設單位将這些工(gōng)作委托給第三方咨詢開(kāi)發服務機構。第三方咨詢機構的專業能力、資(zī)源投入、工(gōng)作方法、調研的廣度和深度以及項目建設單位業務人員(yuán)的參與程度決定了這項工(gōng)作的最終成效，而項目建設單位業務人員(yuán)的參與程度和對最終研究設計成果的判别選用能力至爲關鍵。

資(zī)料顯示，項目建設單位業務人員(yuán)主動參與需求分(fēn)析與項目可行性研究的情形較少，不到項目總量的20%，80%以上項目中(zhōng)爲被動配合第三方機構的調研工(gōng)作。項目建設單位會組織業務人員(yuán)對第三方機構的研究成果進行審核确認，但對研究成果的仿真模拟演練幾乎缺失，80%以上的項目建設單位在主觀認知(zhī)上沒有把業務需求分(fēn)析和項目建設目标制定歸爲自身的職責。這樣既很難保證政務服務專業訴求在項目研究設計中(zhōng)得到很好體(tǐ)現，也易出現第三方機構簡單移用未見得全然适合本地需求的現成模式的情況。在實際項目中(zhōng)，研究人員(yuán)還發現不少項目承建單位代行第三方可行性研究、承建單位自行委托第三方可行性研究或承建單位使用自己的生(shēng)态合作夥伴進行第三方研究甚至作爲第三方監理機構，則可行性研究對項目建設決策者本應有的獨立制約提示作用往往也就走了過場。

主要發現二：項目交付時往往隻注重軟硬件清單和功能，但對統一(yī)數據接口标準和二次開(kāi)發規範等技術資(zī)料交付和技術支持保證管理重視不夠

信息化數字化系統建成後，鑒于未來的升級叠代不一(yī)定是原有承建方的技術産品，因此需要具有支撐業務持續強化和變革的能力，這就要求原有系統開(kāi)發模型具有完整的統一(yī)數據接口标準和二次開(kāi)發規範，以支持系統與其它外(wài)部業務系統的互聯互通或二次開(kāi)發升級等升級叠代工(gōng)作、支持更多其他第三方技術産品的加載或融合，而不至于被原有項目承建方“綁架”淪爲“僵屍”系統。根據來自中(zhōng)國政府網等的公開(kāi)報道，這類“僵屍”系統在現有政務系統總量中(zhōng)約占30~40%。

最典型的實際情況是，項目交付時，項目建設單位往往隻注重有形的軟硬件，而對系統開(kāi)發模型的統一(yī)數據接口标準和二次開(kāi)發規範等技術資(zī)料的交付管理重視不夠，導緻系統的升級叠代受制于原有項目承建方。以12345熱線運行系統爲例，在“一(yī)網通辦”、“一(yī)網統管”、“一(yī)号總客服”政策指引下(xià)，原有基于業務流轉邏輯的12345熱線系統需要“數據智能”應用升級與“号碼歸一(yī)”業務融合。但對全國77個城市的政務服務熱線實地調研發現，24.7%的12345熱線系統建設單位“受制于原有供應商(shāng)制約，技術支撐服務不到位”，79%的熱線單位有加強熱線數據智能分(fēn)析模塊建設和部署的需要，但對原有供應商(shāng)是否能配合實現其他第三方技術産品加載信心不足。

當前的政務數字化應用内容建設中(zhōng)，政務數據治理體(tǐ)系、應用算法模塊與算法池、政務數字化工(gōng)具包，本身不需要建設一(yī)個又(yòu)一(yī)個曠日持久又(yòu)具重複開(kāi)發特點的系統平台，而借助于模塊式開(kāi)發、子系統鏈接等形态，一(yī)個一(yī)個任務成果分(fēn)别開(kāi)發，核心系統平台上插件式與容器式陸續上載部署就可以了。隻要核心數字化政務系統平台的接口開(kāi)放(fàng)管理問題解決好了，以問題取向、場景取向、應用算法取向、特定解決方案取向爲特點的數據智能應用的共享載體(tǐ)問題就解決了。

主要發現三：項目監理往往隻限于建設階段，普遍未履行全程監管

我(wǒ)國在推進政務信息化數字化建設之初，就非常重視在制度上加強政府信息化數字化項目建設的科學化和專業化管理，并引入了信息化數字化建設監理制度。按規定，信息數字系統工(gōng)程監理是指在項目建設單位的授權委托下(xià)，根據項目的建設目标、業務需求和質量标準，對承建方提出的技術方案、項目管理活動及系統設計、開(kāi)發、集成和實施部署等活動進行全方位、全過程審核、監督和控制．以保證項目按預算按時按質按量地完成，規避或降低項目的風險，以保證委托方的項目建設合乎約定要求。據公開(kāi)資(zī)料報道，近年來，全國财政投資(zī)的政務信息化數字化建設項目90%以上已全面引進了第三方工(gōng)程監理。

實地研究發現，普遍情況是監理單位剛接受業主委托，施工(gōng)單位即行開(kāi)工(gōng)建設。因此，監理工(gōng)作主要限于建設階段中(zhōng)的物(wù)料清單安裝及相應的性能指标、技術參數的核驗、系統功能模塊的檢測、項目進度的監督等内容，近80%的監理報告缺乏對系統開(kāi)發模型是否适配業務特點、系統建成後能否達到建設目标、後期維護存在哪些隐患等方面的評估結論。

主要發現四：項目建設單位往往過度依賴“大(dà)廠”，但随需而應的服務響應要求設置不夠明确直接

根據近兩年各地政府采購網的公開(kāi)資(zī)料統計，“智慧城市”、“城市大(dà)腦”、“一(yī)網統管”、“數字底座”、“數據中(zhōng)台”等主要政務數字化系統建設項目，三大(dà)運營商(shāng)（移動、聯通、電(diàn)信及其子公司）中(zhōng)标占比接近50%，以華爲、京東、阿裏、騰訊、中(zhōng)電(diàn)、科大(dà)訊飛、中(zhōng)軟等爲代表的互聯網和數字技術大(dà)公司總計占比超過40%，其它類公司中(zhōng)标占比不到10%。深度走訪發現，電(diàn)訊運營商(shāng)和互聯網數字技術巨頭們承建系統平台，面向細分(fēn)場景的智能應用和随需而變的服務響應等工(gōng)作基本上是交由各自的生(shēng)态合作公司承接。由于這些生(shēng)态合作公司與項目建設單位之間沒有直接的合約關系，而由“大(dà)廠”居中(zhōng)協調，這就大(dà)幅降低了項目建設效率、因需而應的精準度、項目應用質量和預期建設成效。同時由于某些“大(dà)廠”有“店(diàn)大(dà)欺客”的特點，因此它們作爲系統平台承建方和技術供應商(shāng)對項目建設方的技術透明度、内容建設充分(fēn)度、非自有生(shēng)态合作夥伴容納度、接口開(kāi)放(fàng)保障度、後續服務支持保障度、對接人才培養上均有明顯忽略和欠缺。

我(wǒ)國數字化治理是數字經濟發展的核心闆塊之一(yī)，當前這方面的建設力度與投入力度都相當大(dà)。如何在滿足政務系統建設單位的需求與保證技術開(kāi)發服務質量之間形成最佳投入産出比，爲此，零點有數數字化治理團隊提出對策建議如下(xià)：

第一(yī)，數字化政務服務系統平台建設應實行統一(yī)、集中(zhōng)、整合建設。減少以部門爲單位，或在部門内以功能分(fēn)工(gōng)爲單位，形成分(fēn)隔式的多系統、多平台、多單位建設，這本身就極大(dà)地新增了政務服務系統互通互聯的難度。已建設的系統應實行必要的歸并、彙集和強化升級。政務主系統平台應扮演各類各項數字應用模塊、子系統、資(zī)源池、工(gōng)具包加載的核心載體(tǐ)角色。新的政務服務系統建設優化應進行必要的平行模式研究、模式選擇研究與可行性研究、平行方案設計，平行方案之間可進行一(yī)定的辯論式論證與較大(dà)規模的專業論證。第三方開(kāi)發單位、第三方研究論證機構和第三方監理機構不能合一(yī)，也不能有法律上的關聯關系。

第二，實行系統平台建設與應用内容建設相對分(fēn)離(lí)。平台建設與内容建設應分(fēn)列不同預算項目，不實行平台與内容一(yī)體(tǐ)式總包制，系統平台建設者不能單一(yī)占用“智慧城市”、“數據智能”、“智能政務”等主題詞以緻影響後續對應場景需求的智能政務算法模塊等内容的預算安排。在系統平台建設或升級完成後，具體(tǐ)的數字化應用解決方案應根據數字治理内容建設計劃分(fēn)期分(fēn)批分(fēn)主題分(fēn)場景，由内容應用需求單位對内容供應單位另行專項招标、直接簽約。在數字化應用内容建設中(zhōng)，平台建設供應商(shāng)生(shēng)态合作夥伴不應享有内容合作優先權。

第三，系統平台建設單位要加強系統統一(yī)數據接口标準和二次開(kāi)發規範的審核與交付管理，加強作爲項目承建方的技術透明責任，加強對于系統平台建設單位後續技術支持的周期和資(zī)源保障。項目驗收要符合“系統接口開(kāi)放(fàng)管理條款”與“後續支持服務保障條款”的明确要求。爲确保條款後續實施，建議對項目承建方實行“風險質押”約束（建議質押金爲合同金額的5%~10%）和接續服務保障違約金（高于質押金比例）制度，以防被“綁架”成“僵屍”系統。

第四，項目建設單位要強化監理機構的責任範圍。要将第三方監理的責任從産品質量和項目進度監管延伸至項目需求和建設目标這兩端，根據平台建設與内容建設兩類項目的不同特點加強專業監理要求，對項目建成後的投入産出、性價比、風險隐患進行評估，實現全過程全環節監理機制。

第五，爲了保障系統生(shēng)命周期内對業務持續變革的支撐，建議針對系統平台和數字内容應用的項目咨詢機構、項目承建方、監理機構等在整個項目建設過程及後期維護中(zhōng)的表現進行針對性的“信用評價”，并将此結果納入當地企業征信系統中(zhōng)，作爲未來項目建設競标的參考依據，以加強對這些機構的服務誠信管理。

第六，結合上述要點，數字化政務系統平台互通互聯和建設單位專業人才配置應形成建設指引，《政務信息系統整合共享實施方案》應形成新的修正版本，在當下(xià)政務系統平台建設已經有所成效的基礎上，重視系統接口開(kāi)放(fàng)管理和維護，将數字化政務系統大(dà)建設推向數字化政務智能應用内容大(dà)建設的新階段。